مشارکت نجات­بخش

صنعت حمل و نقل آنلاین: بیش از صد سال از تصویب نخستین قانونی می­گذرد که نهاد «مقاطعه­کاری» و یا «پیمانکاری» را در ادبیات حقوقی ایران وارد کرد. با این­حال، شکوه و عظمت پیمانکاری، بیش از هر چیز مدیون درآمدهای نفتی بادآورده­ای است که ارمغان نخستین بحران نفتی به­شمار می­آمد. کشورهای عربی، غرب را به واسطه حمایت از اسراییل تحریم کردند و ایران، این میان، تولیدکننده­ای بزرگ بود که به تحریم تن در نداد و از افزایش شدید قیمت­ها سود فراوان برد. این درآمد بادآورده و رویاهای شاهنشاهی که خود را در آستانه دروازه­های تمدن بزرگ می­دید، سرانجام به فروپاشی انضباط مالی دهه چهل خورشیدی انجامید. بدین ترتیب، در آستانه دهه پنجاه، نظمی شایسته و درخور از هم گسست و از میان الگویی آمریکایی، سازمان برنامه و بودجه، پا به عرصه گیتی نهاد. قانون برنامه و بودجه، مصوب سال 1351، بنیان­های این سازمان را بنا نهاد و اصطلاحاتی نظیر «دستگاه اجرایی»، «طرح عمرانی»، «بودجه عمرانی»، «طرح ملی» و «شرایط عمومی پیمان»، نضج گرفت. قرار بود، دولت تعیین کند که بودجه، یعنی همان درآمد بادآورده، برای اجرای پروژه­هایی که تمدن بزرگ را پی می­ریختند، چگونه و تحت چه شرایطی واگذار شود. این شرایط «شرایط عمومی پیمان» و آن چگونگی «پیمانکاری» نامیده شد. دهه پنجاه، به نیمه نرسیده، عروق اقتصاد ایران از آن خوراک فربه گرفت، منحنی رشد توقعات بر منحنی رشد اقتصادی پیچید و در سال 1357 انقلاب شد. خُنُک آن که با انقلاب، دومین بحران نفتی، این­بار به دلیل خروج ایران از بازار تولید نفت، پدید آمد. دهه هشتاد میلادی برای تولیدکنندگان نفت، گوارا نبود و درست در زمانی که ذخایر ارزی تمام شد، بی آن که بازار دورنمایی روشن از خود نشان دهد، ایران و عراق، اسلحه را زمین گذاشتند و طولانی ­ترین جنگ سده بیستم به پایان رسید.

تمام فراز و نشیب­های تاریخ معاصر ایران، کوچک­ترین تغییری در ساختارهای مالی دولت برجای نگذاشت. سازمان برنامه و بودجه کماکان عهده ­دار بودجه بود و بودجه، وظیفه داشت تا درآمدهای گاه موهوم را به اجرای پروژه­ها تخصیص دهد. این میان شاید تنها تحول آن بود، که شعار «ما می­توانیم» عرصه پیمانکاری را درنوردید تا پیمانکاران عموما شبه دولتی، آن تمدن بزرگ را حالا با رنگ و لعابی پسا انقلابی، پایه­ریزی کنند. هرچند سازمان برنامه و بودجه، به دنبال ادغام با «سازمان امور اداری – استخدامی»، نام «سازمان مدیریت و برنامه­ریزی» را بر خود نهاد و سپس بحران انحلال و احیا را تجربه کرد. اما باز هم کمتر کسی باور داشت، مشکل در جای دیگری است: آن درآمد بادآورده، پیش فرض این دیوان­سالاری عریض و طویل، برای همیشه رفته بود و ما با رویاهای بی­پایانمان تنها ماندیم. دولت «پول» نداشت و «پیمانکاری» به پایان راه خود رسید.

سرانجام سازمان برنامه و بودجه به تدوین «شرایط عمومی» قراردادهای مشارکت بخش دولتی و خصوصی تن در داد. شرایطی که به عنوان راهنما منتشر شد و دستگاه­های اجرایی مجاز شدند بنا بر نیاز خود تغییراتی در متن آن پدید آورند. بدین ترتیب هر سازمانی با توجه به شرایط خاص خود، نوعی خاص از قراردادهای مشارکت بخش دولتی و خصوصی را پدید آورد. قراردادهایی که می­تواند در تمامی زمینه­های سرمایه­گذاری و از جمله هتل­سازی نجات­بخش باشد.

قراردادهای مشارکت، ساختاری ساده و در عین حال عمیقا متفاوت با قراردادهای پیمانکاری دارند. این قراردادها میان

سرمایه­گذار از یک طرف و دولت، به عنوان قوه حاکمه از سوی دیگر منعقد می­شود. آورده دولت در این قراردادها، عبارت است از زمین و مجوزهای قانونی. در مقابل، سرمایه­گذار به مسوولیت خود طرح توجیه تجاری را ارایه می­دهد و با تصویب دولت سرمایه­گذاری­های لازم را انجام می­دهد. پس از پایان ساخت و در دوره بهره­برداری نیز، کلیه ریسک­های تجاری، متوجه سرمایه­گذار است و دولت به هیچ­وجه سودآوری پروژه را تضمین نمی­کند. با این حال اجرای طرح­های مشارکت در ایران به دلایل متعددی ناممکن است و جز با اصلاح ساختار دیوان­سالاری دولت ممکن نخواهد شد. نخستین چالش آن است که دولت، بنیان خود را براساس «دستگاه­های اجرایی» بنا نهاده است. مقررات مفصل حقوق اداری توضیح می­دهند، هر یک از این دستگاه­ها، «اجرا»ی چه بخشی از پروژه­ها و برنامه­های دولت را بر عهده دارند و کارمندان حقوق­بگیر نیز در ازای چنین اجرایی است که دستمزد خود را دریافت می­کنند. با این حال، قصه قراردادهای مشارکت به کلی متفاوت است. «اجرای طرح» در قراردادهای مشارکت از حقوق و تکالیف سرمایه­گذار است. بنابراین نه تنها تمامی ساختارهای اجرایی دولت، کارایی خود را در قراردادهای مشارکت از دست می­دهند بلکه رقیب سرمایه­گذار می­شوند. از سوی دیگر، دستگاه­های اجرایی، نه مالکیتی بر زمین­های دولتی دارند که بتوانند، تصرف آن­ها را به سرمایه­گذار واگذار نمایند و نه از اقتدارات حاکمیتی برای اعطای مجوزهای دولتی برخوردارند. طنز ماجرا آن جاست که «شرایط عمومی قراردادهای مشارکت عمومی و خصوصی» برای اجرا، به «دستگاه های اجرایی» ابلاغ شده است، نهادهایی که نمی­توانند دو آورده اصلی دولت یعنی زمین و مجوزهای دولتی را تامین نمایند. از همین جهت است که معمولا دستگاه­های اجرایی از سرمایه­گذار می­خواهند هزینه تملک زمین را در محاسبات مالی پروژه لحاظ نماید و در عین حال برای اخذ مجوزهای دولتی نیز تنها تعهد می­دهند به سرمایه­گذار «مساعدت» کنند. بدین ترتیب آورده دستگاه­های اجرایی در قراردادهای مشارکت هیچ خواهدبود.

لازم است کمی درخصوص آورده­های دولت تامل کنیم. زمین در اقتصادهای غیرمولد، خود سرمایه است. به دیگر سخن، سرمایه ­گذاران برای حفظ ارزش دارایی خود در برابر حمله­های تورمی، زمین می­خرند. اما و در عین حال، بزرگ­ترین زمین­دار، دولت است زیرا بخش قابل توجهی از اراضی کشور «انفال» است؛ یعنی دارایی­هایی که به عموم مردم تعلق دارد و اداره آن­ها برعهده حکومت است. «انفال» کلید پیشرفت کشور است زیرا اراضی ملی و عمومی، قابل خرید و فروش نیستند و در نتیجه بازاری برای آن­ها وجود ندارد. بدین ترتیب ارزش معاملاتی آن­ها به صفر می­رسد. همین ویژگی است که به دولت اجازه می­دهد، در طول اجرا و بهره­برداری از طرح­های مشارکت، تصرف این اراضی را به بخش خصوصی واگذار نماید. دومین آورده دولت، مجوزهای قانونی یا به بیانی کاربری­هاست. این دولت است که می­تواند تعیین کند مثلا آیا احداث کارخانه، هتل، شهربازی و حتی دانشگاه در فلان زمین مجاز هست یا خیر و زمین مذکور به شبکه­های آب، برق، گاز، جاده و ارتباطات دسترسی دارد یا نه.

امکان واگذاری تصرف زمین­های عمومی و صدور مجوزهای قانونی می­تواند شبکه پیچیده­ای از فساد را پدید آورد. بدین ترتیب لازم است بار دیگر به عقب بازگردیم و طرح آمایش سرزمینی را مرور کنیم. طرحی که به ما نشان می­دهد برای توسعه سرزمینی، چه پروژه­هایی و در کدام محدوده­های جغرافیایی اجرا خواهد شد. تفاوت نظام پیمانکاری و مشارکت، در آن است که «پیمانکاری»، اجرای پروژه­های مذکور را به «دستگاه­های اجرایی» واگذار می­کند و الگوی مشارکت، تعیین می­کند

سرمایه­گذار برای اجرای کدام پروژه­ها از تسهیلات برخوردار می­شود. این تسهیلات، عموما جنبه غیر مالی دارند. معافیت­های مالیاتی، اعطای مجوزها، خرید تضمینی محصول، معافیت­های تامین اجتماعی و نظایر این­ها، بسته­های حمایتی مختلفی را در گوشه گوشه سرزمین پدید می­آورند.

حال می­توانیم دریابیم قراردادهای مشارکت چگونه کار می­کنند. این قراردادها، در چارچوب طرح آمایش سرزمینی، به ما این امکان را می­دهند تا دریابیم اراضی عمومی با چه کاربری­ها و چه تسهیلاتی، در دسترس سرمایه­گذاران قرار دارد. هتل­ها و اماکن گردشگری، این­گونه توسعه می­یابند. بدین ترتیب، اگر جایی در قلب تهران یا اصفهان به دنبال انعقاد قرارداد مشارکت عمومی – خصوصی هستید راه به بیراهه برده­اید. اراضی عمومی، جایی در ماورای مرز شهرهاست. کمی بی­باک باشیم. ذره ذره  این سرزمین نیازمند توسعه است. از شهرها خارج شویم!