نقش قراردادهای مشارکت دولتی – خصوصی در کاهش ایمنی راه­ها

صنعت حمل و نقل آتلاین: دولت­ها به دلایل متعددی از قراردادهای مشارکت دولتی-خصوصی یا «Public Private Partnership»ها که به اختصار «PPP» نامیده می­شوند، استفاده می­کنند. بانک جهانی، به دولت­ها توصیه کرده است تا از این قراردادها به ویژه برای پیوند استوار میان دوره «ساخت» و «بهره­برداری» استفاده نمایند. از دید «بانک» قراردادهای مشارکت دولتی-خصوصی، اگر تنها برای تامین مالی مورد استفاده قرار گیرند، در بیشتر موارد هزینه­های دولت را -برخلاف تصور عمومی- افزایش می­دهند. با این حال متاسفانه به نظر می­رسد آنچه دولت­ها را بیش از هر چیز به مشارکت با بخش خصوصی وادار می­کند «بی­پولی» است. به طور خاص دولت­های نفتیِ در حال توسعه، به درآمدهای بادآورده عادت کرده­اند و دست­کم در پاره­ای بازه­های زمانی، محدودیت­های مالی رویاهای بلندپروازانه ایشان را برای اجرای پروژه­های بزرگ با چالش مواجه نکرده است. اما در این روزگار سقوط قیمت نفت آنها را واداشته تا هزینه توسعه «زیرساخت»ها را کاهش دهند. بدین ترتیب قرار است قراردادهای مشارکت دولتی-خصوصی، برخلاف توصیه بانک جهانی، چاله­های مالی دولت را پر کنند. همین امر موجب می­شود «کنترل هزینه» در مقایسه با «بهینه­سازی» «خدمات عمومی» در اولویت قرار داشته باشد.

با تکیه بر استقرا می­توان قراردادهای مشارکت دولتی-خصوصی را چنین تعریف کرد: سرمایه­گذاری بخش خصوصی در احداث یا بازسازی زیرساخت­ها با هدف ارایه خدمات عمومی. آنچه قراردادهای مشارکت را به گونه­ای متفاوت از دیگر انواع قراردادها بدل می­کند نه «سرمایه­گذاری» است و نه حتی «احداث و بازسازی زیرساخت»ها به عنوان اموال دولتی و یا عمومی. از همین جهت است که تفاوت در تعریف «اموال عمومی» مثلا با معیارهای روشن نظام حقوقی فرانسه و ابهامات پایان­ناپذیر آن در نظام حقوقی ایران، راه را بر استفاده از الگوی قراردادهای مشارکت در کشورهای مختلف نمی­بندد. ویژگی منحصر به فرد قراردادهای مشارکت دولتی-خصوصی، همانا الزام به «ارایه خدمات عمومی» است. این ویژگی چنین مشارکت­هایی را به «قرارداد تعهد به نتیجه» و «کارکرد محور» یا «Performance Base» بدل می­کند. به دیگر سخن درآمد بخش خصوصی در این قراردادها منوط به «ارایه خدمات عمومی» است. خواه بهای خدمات توسط مصرف کننده پرداخت شود یعنی قراردادهای «User Pay» و خواه توسط بخش دولتی یعنی قراردادهای «Government Pay».

حال ضرورت دارد تعریفی از «خدمات عمومی» ارایه شود. «خدمات عمومی» یک اصطلاح معمول به معنی فراهم­‌آوری برخی خدمات توسط دولت به شهروندان است. این خدمات ممکن است به شکل مستقیم توسط دولت به مردم ارایه شود یا با پشتیبانی دولت از بخش خصوصی به منظور ارایه خدمات به شهروندان انجام پذیرد (بخش دوم تعریف قراردادهای مشارکت دولتی-خصوصی را شامل می­شود). این خدمات که با توافق جمعی بیشینه یک ملت انجام می‌پذیرد بیانگر آن است که برخی خدمات باید بدون در نظر گرفتن سطح درآمد شهروندان و به شکل همگانی در دسترس عموم قرار گیرد. آموزش، انرژی و حمل­ونقل عمومی از جمله این خدمات است. برای پرهیز از هرگونه ابهام باید توجه داشت «دسترسی به خدمات عمومی» لزوما به «مجانی بودن» آنها منجر نمی­شود. معیار اصلی آن است که مردم در سطح­های درآمدی مختلف بتوانند از این خدمات استفاده کنند. به همین دلیل است که گاه دولت پرداخت تمام یا بخشی از بهای این خدمات را از جانب تمام یا بخشی از مردم تقبل می­کند. پرداخت تمام یا بخشی از بهای خدمات در قالب «یارانه»ها صورت می­گیرد اما این که چه کسانی را پوشش دهد، منوط به وجود یک نظام کارآمد «تامین اجتماعی» و «بهزیستی» است.

هم چنین باید به مفهوم «خدمات» نیز توجه داشت. بر اساس تعریف «قانون مقررات اجرایی اصل چهل و چهار قانون اساسی» که به گونه­ای وفادارانه از «دستورالعمل اجرایی1/2004» «اتحادیه اروپا» در زمینه «حقوق رقابت» الگوبرداری شده است، «خدمت» «محصولی است که فرآیند تولید و مصرف آن همزمان است». این مفهوم در برابر تعریف «کالا» قرار دارد. یعنی «محصولی که فرآیند تولید و مصرف آن همزمان نیست». یک مثال ساده: خدمات حمل و نقل و یا آموزش، درست در همان زمانی تولید می­شوند که شما آن را مصرف می­کنید اما “نان” ابتدا تولید و سپس مصرف می­شود. بدین ترتیب «خدمات» نوعی «ویژگی» و یا «کِیف» تلقی می­شوند. شاید از همین جهت است که ناخودآگاه میان سطح دسترسی به «خدمات عمومی» و «کیفیت زندگی» ارتباط بر قرار می­کنیم.

توجه به «خدمات عمومی» به عنوان یک «خدمت» یا نتیجه که بخش خصوصی در قالب قراردادهای مشارکت ارایه آن را عهده­دار می­شود، نشان می­دهد که «اجرای زیرساخت»ها لزوما بهبود «خدمات عمومی» را تضمین نمی­کنند. به عنوان نمونه تعریف «راه» بر اساس آیین­نامه راه­های شهری در بخش مبانی (مصوب 1374 وزارت مسکن و شهرسازی) عبارت است از «مجموعه‌ای که برای عبور وسایل نقلیه موتوری، دوچرخه و پیاده ساخته می­شود.» هم چنین بر اساس بند یک از ماده یک آیین­نامه راهنمایی و رانندگی «آزادراه به راهی گفته می­شود که حداقل دارای دو خط اتومبیل رو و یک شانه حداقل به عرض سه متر برای هر طرف رفت و برگشت بوده و دو طرف آن به نحوی محصور و در تمام طول آزادراه کاملا از هم مجزا باشد و ارتباط آنها با هم تنها به وسیله راه­های فرعی که از زیر یا بالای آزادراه عبور کند تامین شود و هیچ راه دیگری آن را قطع نکند».  اما این «زیرساخت»ها به تنهایی نمی­توانند «کیفیت عبور و مرور» را محقق نمایند. توضیح مطلب آن که تعاریف مورد استفاده در رابطه با «زیرساخت» معمولا بر ماهیت «مهندسی» «زیرساخت» تکیه دارند و «بهره­برداری» «انسان» از آن را نادیده می­گیرند.

«راه» یک «زیرساخت» است و «تاسیسات بین راهی» نیز زیرساختی دیگر. با این حال مجموعه «راه» و «تاسیسات بین راهی» است که «خدمات حمل و نقل» را پدید می­آورند زیرا «انسان» به عنوان یک «بهره­بردار» علاوه بر عبور نیازمند توقف و استراحت نیز هست. همان قدر که اهمیت دارد بتوان عبور و مرور افراد را میان دو نقطه جغرافیایی ممکن کرد، ضرورت دارد به افراد فرصت داده شود تا به زیرساخت­های استراحتی، بهداشتی، سوخت­گیری و حتی تفریحی دسترسی داشته باشند. به همان نسبت که افراد نتوانند توانایی­های خود را در حین عبور «بازیابی» کنند، امکان وقوع سوانح جاده­ای افزایش می­یابد.

همان­طور که پیش از این نیز گفته شد، قراردادهای مشارکت دولتی-خصوصی باید در نهایت خدمتی عمومی ارایه دهند و صرف احداث «زیرساخت» برای تحقق آنها کافی نیست. بدین ترتیب به نظر می­رسد ضرورت دارد دامنه شمول آنها را از «پروژه» به «طرح» گسترش داد. بر اساس استاندارد «گستره دانش مدیریت پروژه» یا PMBOK که توسط «موسسه­ مدیریت پروژه» ایالات متحده آمریکا (PMI) منتشر شده است، «پروژه» عبارت است از «تلاشی موقتی که به منظور تولید محصول، خدمت یا نتیجه­­ای منحصر به ‌فرد انجام می‌­گیرد». در مقابل «طرح» عبارت است از «مجموعه‌اي از پروژه­هاي مرتبط به هم که به دليل منفعتي که از مديريت هماهنگ آنها حاصل مي­شود، به صورت همراستا مديريت مي‌شوند و نه جداجدا». «احداث» «راه» به تنهایی یک «پروژه» است اما مجموعه «راه» و سایر پروژه­هایی که «احداث» و البته «بهره­برداری» از «تاسیسات بین راهی» را شامل می­شود یک «طرح» خواهدبود زیرا «ایمنی» و «عبور» باید همراستا با یکدیگر مدیریت شوند.

دولت عموما ترجیح می­دهد «احداث» «راه» را از طریق انعقاد قراردادهای مشارکت دولتی-خصوصی، مستند به «قانون احداث پروژه­های عمرانی بخش راه و ترابری از طریق مشارکت بانک­ها و سایر منابع پولی و مالی کشور»، مصوب 24/8/1366 و آیین­نامه اجرایی آن به بخش خصوصی واگذار کند اما و به همان میزان برای واگذاری «احداث» «تاسیسات بین راهی» به بخش خصوصی علاقه­ای وجود ندارد. دلایلی که دولت را به این بی­میلی وادار می­کند عبارتند از: سودآوری تاسیسات بین راهی، لزوم اخذ مجوز از سایر سازمان­های دولتی و مالکیت اراضی منابع طبیعی.

• سودآوری تاسیسات بین راهی

اکنون می­دانیم دلیل استقبال دولت­ها از قراردادهای مشارکت دولتی-خصوصی و برخلاف توصیه «بانک جهانی»، نه ایجاد ارتباط موثر میان دوره «ساخت» و «بهره­برداری» که نیاز به «تامین مالی» است. دولت­ها به دلیل استفاده از روش حسابداری نقدی می­توانند هزینه دوره احداث را از طریق انعقاد قراردادهای مشارکت به صفر تقلیل دهند. هر چند هزینه پنهان این قراردادها به ویژه در قراردادهای مشارکت «پرداخت دولتی» یا «Government Pay» بعدها خودنمایی می­کند. (به دلایلی که از حوصله این مقاله بیرون است، در ایران جز در حیطه­های صادرات محور -که از حوزه قراردادهای مشارکت دولتی- خصوصی خارج است- امکان انعقاد قراردادهای مشارکت «پرداخت خصوصی» یا «User Pay» وجود ندارد.)

دولت اگر بتواند قرارداد مشارکت دولتی-خصوصی را به عنوان ابزار کاهش هزینه مورد استفاده قرار دهد، آنگاه تمایلی نخواهد داشت تا منابع درآمدی خود را به واسطه این قراردادها از دست بدهد. برخلاف «راه» که هزینه «احداث» آن به درآمد برای دولت منجر نمی­شود. (هزینه ساخت هر کیلومتر آزادراه به طور میانگین در دشت شش میلیارد تومان، در کوهپایه ۹ میلیارد تومان و در مناطق کوهستانی ۱۵ میلیارد تومان است). «احداث» «تاسیسات بین راهی» برای دولت درآمدزا خواهدبود. بدین ترتیب نقطه بهینه برای دولتی که از قرارداد مشارکت با هدف «تامین مالی» استفاده می­کند «احداث» «راه» توسط بخش خصوصی بدون واگذاری «احداث و بهره­برداری تاسیسات بین­راهی» است. حال آن که در مقابل اگر هدف از انعقاد قرارداد مشارکت در حیطه «راه» ارایه «خدمت عمومی»ِ «حمل­ونقل ایمن» باشد، ضرورت خواهد داشت که دولت «احداث و بهره­برداری» از «تاسیسات بین­راهی» را نیز به بخش خصوصی واگذار کند. این امر حتی در نهایت از نظر مالی نیز به نفع دولت خواهدبود زیرا بخشی از سرمایه­گذاری و سود بخش خصوصی از درآمدهای «تاسیسات بین­راهی» مستهلک می­شود و سهم پرداختی دولت کاهش می­یابد.

• لزوم اخذ مجوز از سایر سازمان­های دولتی

میان ساختار اداری دولت در ایران که بر مفهوم «دستگاه اجرایی» -یادگار دیرپای قانون برنامه و بودجه 1351- استوار است و ضرورت­های قرارداد مشارکت دولتی-خصوصی، سازگاری بر قرار نیست. دولت به عنوان یگانه دارنده اقتدار حاکمیتی می­تواند با صدور طیف گسترده­ای از مجوزهای قانونی امکان «احداث» «تاسیسات بین­راهی» را با مناقع اقتصادی بخش خصوصی همگرا نماید. با این حال در ایران هر یک از وزارتخانه­ها اختیاراتی انحصاری و محدود در ارایه این مجوزها دارند بی آن که «دستگاه دولتی» طرف قرارداد با بخش خصوصی در این میان از اقتداری برخوردار باشد. «راه» به تاسیسات رفاهی نیازمند است. مستند به «قانون اجازه واگذاری امتیاز سرقفلی و مشارکت غرف و فروشگاه­های پایانه­های عمومی بار و مسافر و مجمتع های خدمات رفاهی بین­راهی»، صدور مجوز در این زمینه برعهده «سازمان حمل­ونقل و پایانه­های کشور» است حال آن که طرف قرارداد بخش خصوصی به عنوان نمونه و در بخش آزادراه­ها «شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل­ونقل کشور» است. همچنین «راه» نیازمند «متل» نیز هست. به استناد «آیین­نامه ایجاد، اصلاح، نرخ­گذاری و بهره­برداری از تاسیسات گردشگری» صدور این مجوز در صلاحیت «سازمان میراث فرهنگی، صنایع­دستی و گردشگری» است. مجوز مربوطه توسط «معاونت گردشگری» صادر می­شود. با این حال اگر به عنوان نمونه سرمایه­گذار بخواهد نسبت به ایجاد تورهای «دشت­گردی» نیز اقدام کند باید تقاضای خود را به «معاونت سرمایه­گذاری» ارایه دهد. از سوی دیگر احداث «پمپ بنزین» منوط به اخذ موافقت «شرکت ملی پخش فرآورده­های نفتی» است. بدین ترتیب «راه» هرگز نمی­تواند به یک «طرح» بدل شود.

• مالکیت اراضی منابع طبیعی

هرچند مالکیت راه و حریم آن از آن وزارت راه و شهرسازی است اما اراضی واقع در ماورای این حریم به «منابع طبیعی» تعلق دارد و «بهره­برداری» از این اراضی به دلیل دیوان­سالاری ناکارآمد «منابع طبیعی» و حتی «سازمان حفاظت از محیط زیست» امکان­پذیرنخواهدبود. بدین ترتیب احداث «تاسیسات بین­راهی» که باید اصولا در ماورای حریم راه صورت پذیرد، با چالش مواجه می­شود.

مجموعه این عوامل است که حتی یا به ویژه با انعقاد قراردادهای مشارکت دولتی-خصوصی «راه» را به مسیری در میان دو نقطه تقلیل می­دهد بی آن که «کیفیت» و «ایمنی» «عبور» را تضمین کند. محرومیت از «کیفیت» و «ایمنی» در فصل سفر خودنمایی می­کند. اگر به عنوان نمونه مسیر رفت و برگشت میان «تهران» تا «یزد» را در نظر بگیریم بدون وجود «تاسیسات بین راهی» وقوع سانحه در طول هزار و سیصد کیلومتر سفر اجتناب ناپذیر خواهد بود. بر تابلوهای بین راهی نوشته است «به ازای هر دو ساعت رانندگی پانزده دقیقه استراحت کنید» اما تابلوها به این سوال پاسخ نمی­دهند: کجا استراحت کنیم؟