توجه به تبصره 18 و بهره‌گیری از ظرفیت مشارکت بخش غیردولتی

فرشاد خرازی، محمدحسین یونسی‌زاده، سمیرا فراهانی‌مقدم

گروه توسعه مشارکت و سرمایه‌گذاری – دفتر سرمایه‌گذاری و اقتصاد حمل‌ونقل شرکت راه‌آهن ج.ا.ا

 

مقدمه

صنعت حمل و نقل آنلاین: به استناد برنامه‌ریزی انجام شده برای سال 99 و به‌منظور دست‌یابی به اهداف مندرج در بند «ب» ماده 57  قانون برنامه ششم توسعه، شرکت راه‌آهن ج.ا.ا در نظر دارد حمل کل بار (داخلی و ترانزیت) را از حدود 56 میلیون تن عملکرد پیش‌بینی شده تا پایان سال 98 به حدود 68 میلیون تن و حمل کل مسافر (حومه‌ای و بین شهری) را از حدود 15.7 میلیون نفر عملکرد پیش‌بینی شده تا پایان سال‌جاری به حدود 16 میلیون نفر افزایش دهد.

بی‌شک بهره‌مندی از ظرفیت‌های قانونی مندرج در احکام برنامه‌های توسعه، قوانین دایمی و قوانین بودجه سنواتی با هدف تسهیل مشارکت و سرمایه‌گذاری بخش دولتی، کمک فراوانی جهت دست‌یابی به اهداف فوق را فراهم می‌کند. يکي از اهداف مهمي که در یک دهه اخیر دولت‌ها در قالب قوانین بودجه سنواتی دنبال مي‎کنند فراهم کردن زمينه استفاده از توان بخش غيردولتي براي تامين مالي و تکميل طرح‎هاي زیربنایی و ناوگان است. اين مهم هر چند در اکثر بخش‎هاي بودجه نمايان شده، اما به‌طور مشخص در تبصره 18 قانون بودجه سال‌های 96 تا 98 عنوان شده است و در لایحه قانون بودجه سال 99 نیز این موضوع نمایان است.

علاوه بر موارد فوق، یکی از مهم‌ترین چالش‌های کشور در سال‌های اخیر مسئله اشتغال بوده است. دولت و مجلس با هدف تلفیق و یک‌دست کردن منابع اشتغال‌زایی در بودجه سنواتی، تمامی منابع اعتباری (بودجه‌ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های تولیدی و اشتغال‌زایی را در قالب تبصره 18 لحاظ کرده‌اند.

«تبصره 18» که با هدف اجراي برنامه اشتغال گسترده و مولد با تأکيد بر اشتغال جوانان، تصويب شده به دولت اجازه مي‌دهد از محل اعتبارات طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي اين قانون در قالب كمك‌هاي فني و اعتباري، يارانه سود تسهيلات و كمك‌هاي بلاعوض و با ترکيب منابع بانکي و منابع صندوق توسعه ملی براي حمايت از طرح‌هاي توليدي اشتغال‌زا با اولويت بازسازي و نوسازي صنايع، تكميل و راه‌اندازي طرح‌هاي نيمه‌تمام بخش خصوصي از جمله طرح‌هاي حمل‌و‌نقل عمومي و ريلي، هزينه کند.

به استناد بند (د) تبصره 18 دولت مكلف است از طريق سازمان‌هاي توسعه‌اي به منظور ايجاد اشتغال و رونق توليد و در راستاي توسعه سرمايه‌گذاري در عرصه‌هاي مختلف اقتصادي و زيربنايي و در اجراي مواد قانون برنامه ششم توسعه با رعايت قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسي، نسبت به اجراي طرح‌هاي سرمايه‌گذاري، زيرساختي و نوسازي صنايع با در نظر گرفتن مزيت‌هاي منطقه‌ای و آمايش سرزمين با اولويت مناطق كمتر توسعه‌يافته و محروم با به‌كارگيري ابزارهاي متنوع تأمين منابع مالي (منابع داخلي سازمان‌هاي توسعه‌اي، وجوه حاصل از واگذاري شركت‌هاي وابسته به سازمان‌هاي توسعه‌اي تسهيلات بانكي و تأمين مالي خارجي فاينانس) اقدام کند.

بنابراین پيرو آیين‌نامه اجرایي تبصره 18 قانون بودجه، شرکت راه‌آهن ج.ا.ا طی تدابیر اتخاذ شده ضرورت بهره‌مندي از قانون مذکور و ظرفيت‌هاي مربوطه را احصا کرده و مجموعه اهم اقدامات انجام شده شامل موارد ذیل است (شکل شماره (1))

• تبادل تفاهم‌نامه همکاری مشترک مابین سازمان برنامه و بودجه و وزارت راه‌و‌شهرسازی- 28/12/97
• تدقیق لیست نهایی متقاضیان سرمایه‌گذاری در 4 دسته (بازسازی سالن مسافری، خرید سالن مسافری، خرید واگن باری و خرید لکوموتیو)
• تهیه و ابلاغ دستورالعمل اجرایی برنامه تولید و اشتغال حوزه حمل‌و‌نقل ریلی برون‌شهری 14/2/98
• ابلاغ اعتبار موضوع ایجاد اشتغال گسترده موضوع بند الف تبصره (18) 30/2/98 با اخذ کد طرح اختصاصی برای موضوع تبصره 18 از سازمان برنامه ‌و بودجه با عنوان 1303015068. که در مرحله اول (فاز اول) 473 میلیارد تومان خط اعتباری اخذ شد.
• تدوين و تهيه الگو تعهد‌نامه استفاده‌كنندگان از تسهیلات تبصره 18

شکل شماره (1) نمودار اقدامات انجام شده

 

از ویژگی‌های تفاهم‌نامه تبادل‌شده در تاریخ 28/12/97 مابین وزارت راه‌وشهرسازی و سازمان برنامه و بودجه کشور می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد. همان‌طور که در شکل شماره (2) نشان داده شده با آورده 20درصد و

 

نرخ 12درصد برای خرید و بازسازی انواع واگن مسافری و نرخ 13درصد برای خرید انواع لکوموتیو و واگن باری با حداکثر دوره مشارکت مدنی 72 ماه تسهیلات اعطایی از طرف سرمایه‌گذاران بازپرداخت خواهد شد.

به استناد اهداف تفاهم‌نامه تبادل‌شده، در نظر است بازسازی 230 دستگاه انواع سالن مسافری، خرید 30 دستگاه انواع واگن مسافری، خرید 24 دستگاه ریل‌باس، خرید 40 دستگاه لکوموتیو و خرید 650 دستگاه انواع واگن باری  به ارزش 1900 میلیارد تومان با مشارکت و سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی و استفاده از منابع ترکیبی (تسهیلات بانکی + کمک های فنی و اعتباری) انجام شود. پیش‌بینی می‌شود با تحقق اهداف تفاهم‌نامه برای حدود 5000 نفر اشتغال‌زایی ایجاد شود و صنایع داخلی کشور میزبان سفارش و تولید انواع ناوگان ریلی خواهند بود. عمده شرکت‌های میزبان تولید شامل واگن‌پارس، واگن‌سازی کوثر، آورین تبریز، پلور سبز، مپنا، ایریکو، واگن‌سازان تبریز، نوین صنعت رجا، آهن و فولاد درخشان اراک، واگن‌سازان خاورمیانه است. مجموع ظرفیت تولید شرکت‌های یاد شده بدون احتساب تولید بوژی حدود 2500 دستگاه انواع ناوگان ریلی است.  نظارت بر اجرای طرح و تحقق اهداف برعهده شرکت راه‌آهن ج.ا.ا است و راه‌آهن موظف است همه گزارش پیشرفت تولید را به سازمان برنامه و بودجه اعلام کند.

 

تابع هدف راه‌آهن از محل اعتبار تبصره 18

به استناد هدف‌گذاري انجام شده مندرج در برنامه اشتغال شرکت راه‌آهن (جدول شماره 1) در نظر است با استفاده از منابع تبصره 18 قانون بودجه 97 براي بيش از 49هزار نفر شغل در دو بخش ايجادي و تثبيتي (حفظ اشتغال فعلي) با برآورد مالي بالغ بر 144898 ميليارد ريال ايجاد شود.

جدول شماره(1)

حوزه مربوطه	هدف‌گذاري اشتغال (نفر)		منابع مالي مورد نياز (ميليارد ريال)
	ايجادي	تثبيتي (حفظ اشتغال فعلي)	آورده نقدي	تسهيلات بانکي	جمع
حوزه زيربنا	2839	0	8303	6665	14968
حوزه ناوگان	28566	18207	33830	96100	129930
جمع کل	31405	18207	42133	102765	144898

 

به استناد جدول  شماره (1)، سهم بخش زيربنا از منابع مالي مورد نياز 14968 ميليارد ريال است که موجب می‌شود براي 2839 نفر فرصت اشتغال‌زايي ايجاد شود. پروژه‌هاي معرفي شده بخش زيربنا شامل احداث و تکميل خط دوم محور بافق ـ زرين‌شهر، واريانت بيسيم ـ گلدانه، خط‌های سوم و چهارم محور پيشوا ـ گرمسار، خطوط حومه‌اي تهران ـ قزوين، خط سوم کاشمر ـ فريمان، خط دوم راه‌آهن بندر گز ـ سبزدشت و احداث خطوط حومه‌اي قزوين ـ زنجان است.

همچنين سهم بخش ناوگان از منابع مالي مورد نياز 129930 ميليارد ريال است که موجب می‌شود براي 46773 نفر فرصت اشتغال‌زايي ايجاد شود. پروژه‌هاي معرفي شده بخش ناوگان شامل 4 بسته به شرح ذیل است: 1) بسته ساخت انواع واگن باري به تعداد 7150 دستگاه؛ 2) بسته ساخت داخل 770 دستگاه انواع واگن مسافري؛ 3) بسته ساخت داخل 220 دستگاه انواع لکوموتيو و 4) بسته بازسازي ساخت سطح 1 و 2 واگن‌هاي با عمر بالاي 30 سال.

 

چالش‌های تبصره 18

• محدودیت‌های منابع بودجه‌ای و عدم تخصیص به موقع

یکی از مهم‌ترین چالش‌ها و موانع پیش‌رو در اجرای برنامه تولید و اشتغال بودجه‌ای دولت، عدم تامین به موقع منابع است. تابع هدف راه‌آهن جهت بهره‌مندی از ظرفیت تبصره 18 حدود 144هزار میلیارد تومان است که از این میزان فقط 475 میلیارد تومان تخصیص اعلام شده است. طبق مصوبه شورای عالی هماهنگی سران سه قوه، به دولت اجازه برداشت یک میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی برای پشتیبانی و استمرار برنامه‌های تبصره 18 برای کل کشور اختصاص داده شده است، اما به دلیل مشکلات کشور در دسترسی به منابع ارزی و ملاحظات بانک مرکزی درخصوص مدیریت نرخ ارز، منابع ریالی حاصل از برداشت از منابع صندوق به تدریج و با تاخیر در اختیار سازمان قرار گرفته است و این موضوع پیشبرد برنامه‌های تولید و اشتغال را در راه‌آهن با مشکل مواجه کرده است.

 

• عدم ثبات شرایط اقتصاد کلان کشور

در فاصله زمانی بین تدوین و تصویب تبصره 18 و اجرای این تبصره، شرایط اقتصاد کلان کشور به شکل قابل‌ملاحظه‌ای تغییر کرده است و با خروج آمریکا از برجام، بخشی از تحریم‌هایی که بعد از برجام به حالت تعلیق درآمده بودند، مجددا اجرایی شدند. علاوه بر این، تنش‌های ارزی به سطوح کم‌سابقه‌ای افزایش یافت و موج جدیدی از تورم ارزی در اقتصاد کلان به راه افتاد و اولویت‌های سیاست‌های کلان کشور دست‌خوش تغییر شد. مصداق این موارد واردات تجهیزات اصلی ناوگان ریلی کشور از خارج بود که نوسانات ارزی موجب شد قیمت تمام شده ساخت ناوگان به طرز محسوسی افزایش یابد و عملا قراردادهای ساخت و سفارش تولید مابین  متقاضیان و تولیدکنندگان ناوگان و تجهیزات ریلی را دست‌خوش تغییر کرد.

 

• همکاری کند و لاک‌پشتی بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی

همکاری محدود بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی به مصوبات شورای پول و اعتبار در مورد حداکثر تسهیلات بانکی از مهم‌ترین چالش‌های پیش‌روی اجرای برنامه‌های مورد تفاهم راه‌آهن با بانک‌های عامل است. در واقع سقف یارانه سود تسهیلات بانکی پیش‌بینی شده در برنامه‌های مورد تفاهم بر مبنای نرخ سود تسهیلات بانکی 18درصد محاسبه شده است و این در حالی است که دستگاه‌های اجرایی مدعی هستند بانک‌ها و موسسات اعتباری از عقد قرارداد عاملیت با آن‌ها بر مبنای نرخ سود مذکور اجتناب می‌کنند. دلیل اصلی این اختلاف تاکید دولت به رعایت آیین‌نامه اجرایی بند (ل) ماده 28 قانون الحاق برخی از مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است که در آن نحوه هزینه‌کرد پرداخت تسهیلات از محل وجوه اداره شده به‌صورت دستوری برای دستگاه‌های اجرایی کشور تعریف شده است و مفاد آن تا حدودی مغایر با بخشنامه‌های بانک مرکزی است و موسسات بانکی و اعتباری معتقد هستند که آیین‌نامه مذکور مشوق چندانی از نظر درآمدزایی برای آن‌ها در نظر نگرفته و بانک‌ها تمایل چندانی به فعالیت در چهارچوب مقررات مزبور را نشان نداده‌اند.

البته بخشی از مشکل همکاری لاک‌پشتی بانک‌های عامل و طولانی شدن روند مذاکره به بازدهی پایین فعالیت‌های تولیدی حوزه حمل‌ونقل ریلی برمی‌گردد که در مقایسه با فعالیت‌هایی نظیر واردات و همچنین بخش بازرگانی کم است.

باوجود مشکلات بیان شده، خوشبختانه بنا بر تدابیر اتخاذ شده و باوجود طولانی شدن روند مذاکره، شرکت راه‌اهن موفق شد نسبت به تبادل تفاهم‌نامه با 4 بانک عامل (آینده، ایران و ونزوئلا، صادرات و توسعه تعاون) و تودیع فاز اول تسهیلات به مبلغ 95 میلیارد تومان اقدام کند.

 

• ضعف در نظارت و پایش عملکرد

ضعف در پایش و نظارت احتمال انحراف منابع عمومی از اجرای طرح‌های اشتغال‌زایی را افزایش می‌دهد. اما افزایش نظارت از یک‌سو هزینه‌های اجرای طرح‌های اشتغال‌زا را افزایش می‌دهد و از سوی دیگر، احتمال وقوع فساد اداری را افزایش می‌دهد.

 

• سایر موارد از قبیل:

1) عدم آشنایی یا توجه دستگاه‌های اجرایی با مقررات صندوق توسعه ملی؛ 2) تعارض بین کارکرد دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی؛ 3) کندکاری و تاخیر در فرآیند اجرای تبصره و 4) پیچیدگی ناشی از ترکیب سه منابع اعتباری (بودجه عمومی، یارانه سود تسهیلات، صندوق توسعه ملی و منابع بانکی) از جمله موارد چالشی تبصره 18 است و باید با اتخاذ تدابیر لازم در سال 99 از بروز آن در طرح‌های حمل‌ونقل ریلی جلوگیری کرد.

 

نتیجه‌گیری

تبصره 18 قوانین بودجه سنواتی فرصت مهمی برای شرکت راه‌آهن جهت دست‌یابی به اهداف برنامه تولید و اشتغال کلان کشور و برنامه ماده 57 قانون برنامه ششم توسعه است و با توجه به تبیین چالش‌های ذکر شده، می‌توان ضمن برنامه‌ریزی لازم برای سال 99، حداکثر بهره‌مندی از ظرفیت قانونی را با مشارکت و سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی به‌عمل آورد. بی‌شک تصمیم‌سازی خردمندانه برای تصمیم‌گیران صنعت حمل‌ونقل ریلی کشور ضمیمه کارآیی و اثربخشی توامان این ظرفیت قانونی را به همراه خواهد داشت.

 

 

منابع:

1. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 97 درخصوص عملکرد تبصره 18 قانون بودجه سال 97
2. گزارش‌های آماری و عملکردی دفتر سرمایه‌‌گذاری شرکت راه‌آهن در سال‌های 96 الی 98