تقدم «صندوق» بر «انسان»

در این نوشتار، سیاست‌های سازمان تأمین اجتماعی ایران به‌ویژه تأمین اجتماعی استان زنجان درخصوص یکی از مهم‌ترین حمایت‌های اجتماعی از کارگران بیکار شده، یعنی بیمه بیکاری می‌پردازیم.

نگارنده بر حسب نقش و مسئولیتی که در جامعه کار و تولید دارد و سال‌هاست که با حضور در هیأت‌های تشخیص اداره کل تعاون کار و رفاه اجتماعی استان با خیل عظیمی از کارگران بیکار شده‌ای مواجه است، که به دلایلی از جمله رکود اقتصادی و تعطیلی کارگاه‌های تولیدی به‌ناچار بیکار شده و امید به دریافت بیمه بیکاری تا زمان یافتن شغل جدید دارند. لیکن بخشی از این کارگران در لابه‌لای بروکراسی پیچیده و دست و پاگیر نظام اداری سازمان تأمین اجتماعی و در نتیجه تفسیر به رأی فردگرایانه‌ای برخی از بخشنامه‌ها و قوانین و مقررات، نه‌تنها محروم از حمایت اجتماعی می‌شوند بلکه ماه‌ها رفت‌و‌آمد و تلاش آنان برای دریافت بیمه بیکاری، در نهایت نتیجه‌بخش نبوده و یأس و ناامیدی و نارضایتی و بدبینی به سیستم‌های حمایتی و حتی در ابعاد گسترده‌تر بدبینی به نظام سیاسی و حاکمیت را به ارمغان می‌آورد. فلسفه پرداخت بیمه بیکاری این است که فرد بیکار و خانواده وی، در طول مدت بیکاری ضمن دریافت حمایت‌های لازم، از انواع آسیب‌های اجتماعی در امان بوده و به ادامه زندگی و بازگشت مجدد به کار و اشتغال امیدوار و دلگرم باشد.

امروزه، در اکثر کشورهای دنیا، سیاست‌های رفاه و حمایت اجتماعی از نیروی کار از مهم‌ترین اولویت‌ها محسوب می‌شود. یکی از این حمایت‌های اجتماعی، پرداخت مقرری بیمه بیکاری در ایام بیکاری کارگران است. حمایت از کارگران در دوره زیان‌بار بیکاري به دلیل داشتن دو جنبه مهم اقتصادي و اجتماعی همواره هم دل‌مشغولی دولت‌ها و هم جزو آرمان‌هاي اصیل سازمان‌هاي حقوق بشري و به‌ویژه سازمان بین‌المللی کار بوده است.

به استناد ماده 3 قانون، بیمه بیکاری یکی از حمایت‌های تأمین اجتماعی است و سازمان تأمین اجتماعی مکلف است با دریافت حق بیمه مقرر، به بیمه‌شدگانی که طبق مقررات این قانون، بیکار می‌شوند مقرری بیمه بیکاری پرداخت کند. با مطالعه وضعیت اجرای بیمه بیکاری در ایران، می‌توان دریافت که در ایران در مواردی پرداخت بیمه بیکاری از حداقل استانداردهای مقرر در مقاوله‌نامه‌های 102 و 103 سازمان بین‌المللی کار پایین‌تر است. مضاف بر سیاست‌های انقباضی که در سطح کشور در این‌خصوص وجود دارد، در استان نگاه تنگ‌نظرانه و فردگرایانه‌ای نیز از جانب سازمان تأمین اجتماعی حاکم است که باعث شده بخش قابل‌توجهی از کارگران باوجود داشتن شرایط لازم، نتوانند از بیمه بیکاری استفاده کنند. تعریف نادرست از «بیکاری غیرارادی»، تعریف سلیقه‌ای از اشتغال پنهان مقرری‌بگیران بیمه بیکاری، افزایش طول زمان رسیدگی و تعیین تکلیف پرونده‌های متقاضیان بیمه بیکاری، ترجیح نگاه مالی بر نگاه حمایتی و اولویت یافتن «صندوق» بر «انسان» در سازمان تأمین اجتماعی از جمله موارد مهم در این زمینه است. دست‌اندرکاران وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، بر اساس وظایفی که قانون بر عهده آنان گذارده، همواره نگاه حمایتی از نیروی کار داشته و تلاش می‌کنند تا حد امکان و بر اساس قوانین و مقررات افراد بیکار از بیمه بیکاری استفاده کنند. این در حالی است که در قبال هزینه‌های بیمه بیکاری مسئولیتی ندارند.

از سویی دست‌اندرکاران تأمین اجتماعی، همواره نگاه مالی و اقتصادی به موضوع داشته و تا حد امکان سعی دارند از پرداخت مقرری بیمه بیکاری به هر نحوی جلوگیری کنند، چرا که مسئولیت پرداخت تمام هزینه‌ها بر عهده آنان بوده و استدلال می‌کنند که بین منابع و مصارف صندوق بیمه بیکاری باید توازن و تعادل باشد. بنابراین سپردن تمام امور بیمه بیکاری به تأمین اجتماعی ـ که همواره خواسته دست‌اندرکاران این سازمان بوده و است ـ خالی از اشکال نبوده و بی‌جهت نیست که قانونگذار بخش مهمی از برقراری بیمه بیکاری را ـ به جهت داشتن نگاه حمایتی ـ به اداره کار واگذار کرده است. حتی بررسی کشورهای موفق در زمینه حمایت اجتماعی همچون؛ ژاپن، آمریکا، کانادا، دانمارک و اتریش نشان می‌دهد امور بیمه بیکاری توسط وزارت کار انجام می‌شود. در هر صورت، در ایران نبود مدیریت واحد در اجرای بیمه بیکاری، یکی از معضلات اصلی این حوزه است.

به‌دنبال نبود مدیریت واحد در اجرای بیمه بیکاری، بررسی و تعیین تکلیف پرونده‌های متقاضیان بیمه بیکاری، به لحاظ زمانی به شدت افزایش یافته است. شاخص زمان رسیدگی به پرونده‌ها و تعیین تکلیف آنها، یکی از شاخص‌های ارزیابی عملکرد محسوب می‌شود و این در حالی است که سازمان تأمین اجتماعی بدون توجه به جوانب و پیامدهای ناشی از افزایش طول مدت رسیدگی، پرونده متقاضیان را با این ادعا که نیاز به بررسی دارد، تا هفته‌ها معطل می‌کند. در حالی‌که طبق ماده 8 آیین‌نامه اجرایی بیمه بیکاری «واحدهای کار و امور اجتماعی موظفند حداکثر ظرف 30 روز پس از اخذ مدارک تکمیل شده نسبت به غیرارادی بودن به بیکاری متقاضی اظهارنظر کرده و در صورت تأیید، وی را کتبا به سازمان تأمین اجتماعی معرفی کنند. واحدهای اجرایی سازمان تأمین اجتماعی مکلفند ظرف10 روز نسبت به احراز شرایط مندرج در بند الف ماده 6 قانون، اظهارنظر و متعاقب آن مقرری بیمه بیکاری وی را برقرار نمایند.» این در حالی است که بسیاری از کارگران ماه‌ها سرگردان‌اند تا از تأمین اجتماعی جوابی دریافت کنند و در این مدت اجازه ندارند حتی یک روز هم کار کنند چرا که بیمه بیکاری آنان برقرار نمی‌شود. در حالی‌که امروزه با تحقق دولت الکترونیک و طرح تکریم ارباب رجوع، در کمترین زمان باید کارگران به حقوق بیکاری دست یابند.

از دیگر موضوعات قابل بحث در برقراری مقرری بیمه بیکاری در استان، تفکیک کارگران به کارگران دائم و غیردائم یا با قراردادهای موقت و مشاغل فصلی است. در حال حاضر و به استناد مصوبه هیأت وزیران مورخ 26/10/1378 اگر افراد در کارهایی با ماهیت دائم بر اساس قرارداد کار مدت معین مشغول به‌کار شوند، در صورتی که در پایان قرارداد، بیکار شوند، مشمول قانون بیمه بیکاری قلمداد شده، مستحق دریافت مقرری بیمه بیکاری می‌شوند (بند3 مصوبه) ولی در صورت اتمام قراردادهای مدت موقت مربوط به فعالیت‌های غیردائمی، نظیر طرح‌ها، پروژه‌ها، پیمان‌ها، فعالیت‌های ساختمانی و عمرانی که کارگر با علم و آگاهی به موقتی بودن فعالیت، اقدام به انعقاد قرارداد می‌کند، چنانچه در پایان قرارداد بیکار شود، از نظر قانون، بیکار ارادی شناخته شده و مشمول حمایت بیمه بیکاری نمی‌شود. این مورد برداشت از طرف دادنامه‌های دیوان عدالت اداری نیز گاهی مورد موافقت قرار گرفته است. البته یک استثنایی وجود دارد و آن این است که اگر چنانچه افراد در اثنای کار و قبل از اتمام پروژه اخراج شوند، می‌توانند با تشخیص مراجع حل اختلاف مستقر در ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی، از مزایای بیمه بیکاری بهره‌مند شوند. این برداشت از قطع همکاری ارادی در مورد کارگران فصلی و پروژه‌ای دارای اشکال است. چرا که هم در برنامه پنجم توسعه قرار بود دامنه شمول و چتر حمایتی بیمه بیکاری افزایش یافته و بیمه بیکاری شامل همه کارگران اعم از فصلی و غیرفصلی و حتی پروژه‌ای شود و هم از هیچ‌کدام از مقاوله‌نامه‌های 102 و 168 برنمی‌آید که کارگران فصلی و پروژه‌ای مشمول دریافت مقرری بیمه بیکاری نیستند.

در ماده 73 قانون برنامه پنجم توسعه، دولت موظف است تا پایان سال اول برنامه، اقدامات قانونی لازم براي اصلاح قانون کار و قانون تأمین اجتماعی و روابط کار را با رعایت موارد زیر به عمل آورد: الف؛ ایجاد انعطاف براي حل اختلاف کارگران و کارفرمایان و همسوکردن منافع دو طرف به تقویت بیمه بیکاري به‌عنوان بخشی از تأمین اجتماعی و شغلی کارگران با رویکرد افزایش پوشش و گسترش بیمه بیکاري و بیکاران در شرایط قحطی اشتغال. امری که تا به‌حال محقق نشده و به نظر در برنامه ششم توسعه نیز دنبال شود. در مقاوله‌نامه 102 نیز درخصوص اینکه بیکاران مشاغل فصلی و پروژها نمی‌توانند از مزایای بیمه بیکاری استفاده کنند سخنی به میان نیامده است و به نظر می‌رسد کارگرانی که به واسطه انقضای مدت قرارداد یا انجام کار معین موضوع قرارداد یا پایان فصل کار بیکار می‌شوند نیز تحت تعریف «بیکاری کامل» درآمده و از منظر مقاوله‌نامه‌های سازمان بین‌المللی کار، از مصادیق بیکاران غیرارادی و در نتیجه، برخوردار از حمایت بیمه بیکاری شناخته می‌شوند. بنابراین به نظر نمی‌رسد بیکاری کارگران فصلی ارادی بوده باشد، چرا که بخش عظیمی از نیروی کار در ایران، در فعالیت‌های عمرانی، ساختمانی و پروژه‌ای مشغول به‌کار هستند و ماهانه 3درصد بیمه بیکاری این کارگران توسط سازمان تأمین اجتماعی اخذ می‌شود. لذا این کارگران همچون دیگر کارگران به هر حال ایام بیکاری دارند و در این ایام بیکاری نیازمند حمایت و مراقبت هستند.

سازمان تأمین اجتماعی در حالی به کارگران فصلی و پروژه‌ای خدمات بیمه بیکاری ارائه نمی‌دهد که ماهانه به استناد قوانین و مقررات تأمین اجتماعی، 3درصد بیمه بیکاری را از تمامی کارفرمایان اخذ می‌کند و تعداد کثیری از کارگران در طول خدمت و اشتغال خود فرصت استفاده از مزایای بیمه بیکاری را پیدا نمی‌کنند. از سوی دیگر تفسیر نادرستی که سازمان تأمین اجتماعی از اخراج کارگران مشاغل فصلی و پروژه‌ای در اثنای کار دارد یکی دیگر از مواردی است که با مصوبه هیأت وزیران، آرای هیأت عمومی دیوان و مقاوله‌نامه‌ها فاصله دارد. چرا که استدلال می‌شود اگرچه کارگرانی که در اثنای کار بیکار می‌شوند، مادامی‌که تعدادشان کمتر از 10نفر باشد، نمی‌توانند از مقرری بیمه بیکاری استفاده کنند و از منظر خود نمی‌توانند به این موضوع استناد کنند. جان سخن آن‌که، نمی‌توان این فرض را به‌رغم اطلاع و آگاهی کارگران از مدت زمان محدود اشتغال، حمل بر میل و اراده آنان به بیکاری در پایان قرارداد دانست؛ چرا که گاه ضرورت‌های زندگی، افراد را مجبور می‌‌کند به حداقل‌ها بسنده کند و کارگری که در معاش خانواده خود درمانده است، به دوره محدودی از اشتغال نیز اکتفا می‌کند که این امر، دلالت بر اراده وی به بیکاری در پایان مدت قرارداد ندارد. آنچه کارگر به اختیار برگزیده، اشتغال موقت است و میل به بیکاری را نمی‌توان به وی منتسب کرد. لذا در شرایط اقتصادی کنونی و نبود اشتغال پایدار با قراردادهای دائم، اشتغال کارگران در کارهای فصلی و پروژه‌ای، روح حمایتی حاکم نه یک انتخاب، بلکه یک اجبار است و اتفاقا نظام بیمه بیکاری، حکم می‌کند این قیبل افراد بیشتر در کانون توجه و حمایت قرار گیرند.

آنچه آمد آسیب‌شناسی بخشی از سیاست‌های فردگرایانه و پر از ایراد سازمان تأمین اجتماعی استان است که این امر می‌تواند بسترهای نارضایتی اجتماعی را در سطح مردم و جامعه کارگری فراهم کند که اگر اصلاح نشود می‌تواند تبعات سنگینی به بار آورد.