مطالعه اجمالی مشارکت عمومی- خصوصی

صتعت حمل و نقل آنلاین: مشارکت عمومی ـ خصوصی (Public Private Partnership) در ساده‌ترین بیان، شامل یک قرارداد مشارکت بلندمدت است که معمولاً براي بیش از 20 سال بین بخش دولتی و خصوصی و به منظور تأمین خدمات یا سرمایه عمومی منعقد می‌شود و مسئولیت‌ها، ریسک‌ها و عواید حاصل از آن به تناسب بین بخش دولتی و خصوصی تقسیم می­شود. در نوشتار حاضر، وجوه تمایز این روش از روش­های سنتی، همکاری بخش‌های عمومی و دولتی شمرده می­شوند. همچنین، محدودیت­های این روش، مدل­های PPP، اقدامات لازم توسط بخش دولتی، ریسک­های موجود در این شیوه و چرخه شکل­گیری PPP را مورد بررسی اجمالی قرار می‌دهیم.

الف) وجوه تمایز مشارکت عمومی ـ خصوصی را از مدل‌های همکاری سنتی

• تامین مالی پروژه

در روش‌های سنتی بودجه مورد نیاز پروژه‌ها، توسط بخش دولتی تامین و برحسب پیشرفت کار در طول مدت پروژه به پیمانکار (بخش خصوصی) پرداخت می‌شد، اما در مدل PPP، بخش خصوصی می­تواند با تامین مالی پروژه، در عواید حاصل از آن با بخش دولتی شریک شده و بر اساس عملکرد، دستمزد دریافت کند. دریافت مستقیم عواید از کاربران و دریافت حق­الزحمه از بخش دولتی به تناسب عملکرد بخش خصوصی دو شیوه معمول حصول مابه‌ازای مادی بخش خصوصی هستند.

• طول مدت همکاری

در روش­هاي سنتی، با پایان یافتن فاز ساخت و تحویل پروژه به بخش دولتی، همکاري بین بخش دولتی و خصوصی نیز پایان می‌یابد. اما در مدل همکاري PPP، بخش خصوصی نه‌تنها در طول مدت اجراي پروژه در کنار بخش دولتی قرار دارد، بلکه پس از اتمام پروژه و در طول مدت بهره‌برداری از آن نیز باید پاسخگوي بخش دولتی بوده و عملکرد مطلوب و تعریف شده در قرارداد را ارایه کند.

• خروجی به جای ورودی

یکی دیگر از تفاوت­های موجود میان قراردادهای PPP با روش‌های سنتی، تعریف صحیح انتظارات و شاخص‌های کمی و کیفی در روش PPP به‌جای تعریف کلی از پروژه در روش سنتی است. بهره‌مندی از شاخص‌های عملکردی علاوه بر این‌که قدرت کنترلی بخش دولتی را افزایش می­دهد، باعث خواهد شد تا بخش خصوصی نیز به منظور بهینه­سازی نسبت هزینه­ها به درآمدها از روش خلاقانه و نوآورانه برای دست‌یابی به اهداف پروژه استفاده کند. این ویژگی به افزایش کارآمدی از طریق تحویل به موقع، مدیریت و بهره‌برداری صحیح و استفاده از فناوری روز منتهی می‌شود. استفاده از تخصص و کارآیی بخش خصوصی نیز از این طریق آسان‌تر خواهد بود.

• ریسک‌های پروژه

در این مدل همکاری برخلاف روش­های سنتی، معمولا ریسک‌های ساخت و بهره‌برداری بر عهده بخش خصوصی خواهد بود که متولی این امر است. بنابراین در مدل PPP، ضروری است همه ریسک‌ها در ابتدای پروژه ارزیابی و پیش‌بینی و به تناسب بین بخش خصوصی و دولتی تقسیم شود.

ب) محدودیت‌های PPP

به طور کلی می­توان موارد ذیل را به‌عنوان محدودیت‌های مشارکت عمومی ـ خصوصی به شیوه PPP در نظر گرفت:

• عدم قابلیت استفاده از آن در برخی از پروژه‌های خاص که در حوزه‌های با تغییرات زیاد تعریف می‌‌شوند.
• عدم قابلیت استفاده در پروژه‌های کوچک مقیاس و مقیاس متوسط.
• احتمال ایجاد نارضایتی عمومی در صورت مدیریت ناکارآمد تحصیل درآمد از ذی‌نفعان (شهروندان)

ج) مدل‌های قرارداد PPP

در سطور ذیل مهم‌ترین مدل‌های قراردادی PPP ذکر می‌شود. لازم به توجه است که معیارهایی که مدل­های گوناگون PPP را ایجاد می‌کنند، عبارتند از: اهداف تعیین شده، مدت زمان مشارکت، تخصیص ریسک‌ها، شیوه کنترل پروژه و نحوه مشارکت در سرمایه­گذاری.

• بهره‌برداری و نگهداری

در این مدل همه پرداخت‌ها به بخش خصوصی بر اساس شاخص‌های کیفی صورت می­گیرد. پرداخت‌ها به بخش خصوصی بستگی به تعرفه این بخش و تعداد ذی‌نفعان خواهد داشت که این امر خود باعث کاهش ریسک‌های تجاری خواهد شد.

• اجاره

در این مدل، بخش خصوصی معمولا از طریق بهره‌برداری از یک سرمایه عمومی درآمد­زایی داشته و متناسب با آن اجاره بهای مربوط به آن را پرداخت می‌کند. این در حالی است که مسئولیت سرمایه‌گذاری اولیه برای ایجاد آن زیرساخت بر عهده بخش دولتی است. این شیوه، علاوه بر ایجاد درآمدهای اضافی، منجر به افزایش کیفیت خدمات با استفاده از توانمندی‌های بخش خصوصی می­‌شود.

• ساخت، بازسازی و نوسازی

در این روش، سرمایه مورد نیاز توسط بخش خصوصی تامین می‌شود. بنابراین لازم است که طول مدت همکاری به اندازه کافی بلند باشد که بتواند به جبران سرمایه آورده شده توسط این بخش منجر شود.

• مالیکت بخش خصوصی

در این روش سرمایه توسط بخش خصوصی تامین می‌شود و تفاوت آن این است که مالکیت سرمایه احداث شده به بخش دولتی بازگردانده نخواهد شد. پروژه‌ها با سرمایه تامین شده توسط بخش خصوصی احداث شده، به بهره‌برداری می­رسند و در مالکیت همین بخش قرار می‌گیرند.

د) اقدامات لازم توسط بخش دولتی جهت ایجاد شرایط مساعد برای PPP

اهمیت اقدامات دولت در اجرا و پیاده‌سازی پروژه‌های PPP غیرقابل چشم­پوشی است. ازجمله مهم‌ترین اقدامات بخش دولتی می­توان به موارد ذیل اشاره کرد:

• تبیین سیاست­های شفاف جهت ایجاد یک برنامه دقیق
• بررسی و تائید مطابقت کامل چهارچوب‌های حقوقی و رگولاتوری با ماهیت مدل PPP
• حمایت تمامی دستگاه‌های اجرایی از پیاده‌سازی و اجرای مدل PPP و هماهنگی کامل بین دستگاه‌ها
• تامین بودجه مورد نیاز PPPها
• ایجاد و استقرار ثبات اقتصادی

ﻫ) شناسایی و تخصیص ریسک‌ها

از مهم‌ترین مسایل ذیل این عنوان، ایجاد تعادل در تخصیص ریسک بین بخش دولتی و خصوصی به منظور جذب بخش خصوصی به مشارکت و حفظ مزایای این شیوه مشارکت است. مهم‌ترین سرفصل‌های ریسک در PPP‌ها عبارتند از:

• ریسک تملک زمین و عرصه: با عنایت به مسایل پیچیده حقوقی با تملک زمین، مسایل مربوط به احتمال کشف آثار باستانی در محل، تاخیرات احتمالی در اخذ مجوزهای زیست‌محیطی و امثالهم، مناسب است که این ریسک به بخش دولتی منتقل شود.
• ریسک‌های مرتبط با افزایش هزینه ساخت و ساز: تخصیص این ریسک به بخش خصوصی، متناسب با سرمایه آورده این بخش، احتمال افزایش هزینه­های ساخت یا تاخیرات پروژه را کاهش خواهد داد.
• ریسک‌های بهره‌برداری: تخصیص این ریسک به بخش خصوصی باعث رعایت کیفیت در دوره ساخت و نیز ایجاد انگیزه بخش خصوصی برای کاهش اثرات ناشی از ریسک‌های بهره‌برداری خواهد شد.
• ریسک انتقال سرمایه: به‌طور معمول این ریسک به بخش دولتی منتقل می­شود. این مساله موجب می‌‌شود که رعایت شاخص­های کیفی در زمان تحویل با انجام پرداخت­های نهایی در ارتباط قرار گیرد.
• ریسک تامین مالی: این ریسک معمولا یک ریسک دو طرفه است که با ورود زودهنگام بانک­ها و سایر تامین‌کنندگان مالی کاهش خواهد یافت.
• ریسک اختلاف نرخ ارزی، تبدیل ارز و انتقال آن: این ریسک لاجرم بر عهده بخش خصوصی قرار خواهد گرفت که در شرایط عدم‌ثبات سیاسی و تغییرات در سیاست‌گذاری‌ها تشدید می‌شود.

و) چرخه شکل‌گیری مشارکت عمومی ـ خصوصی

چرخه شکل‌گیری یک PPP کارآمد شامل چهار مرحله اصلی است که می‌توان به نحو ذیل آن‌ها را بیان کرد:

• شناسایی پروژه: این مرحله نتیجه فرآیندهای برنامه‌ریزی یک دولت است که باید با در نظر گرفتن بیشترین ارزش‌افزوده و با در نظر داشتن ابعاد پروژه و مدت بهره‌برداری از آن انجام شود.
• آماده‌سازی: در این مرحله باید با انجام مطالعات امکان‌سنجی دقیق و کامل و نیز تکمیل مطالعات پیش‌ارزیابی صورت گرفته در فاز نخست انجام شود تا حدود امکان‌پذیری و دوام پروژه مشخص شود.
• واگذاری پروژه: در این مرحله لازم است بر اساس اصول رقابت سالم و شفافیت عمل شود. این مرحله با انجام مناقصه همراه است. درج پیش‌نویس قرارداد مشارکت در مناقصه و تبیین راهکارهای مقتضی، ازجمله درخصوص انجام مذاکرات و تعدد آن‌ها ازجمله مسایل مهم این مرحله است. ارسال RFQ و انجام گزینش باید به نحوی انجام پذیرد که بخش خصوصی با تجربه کافی و منابع لازم در پروژه وارد شود.
• مدیریت پروژه: پس از آن‌که پیمانکار خصوصی در پروژه آغاز به کار کرد، مدیریت پروژه از طریق ایجاد رویه‌های لازم و تبیین نحوه عملکرد پروژه صورت خواهد پذیرفت.