قانون سال 70 موتور جهانگردی دهه 90

صنعت حمل و نقل آنلاین: قانون حاکم بر جهانگردی کشور، قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی مصوب سال 1370 است. این قانون با توجه به شرایط و امکانات آن زمان، به خوبی وضع اما به درستی اجرا نشد. با گذشت بیش از دو دهه و تغییرات عمده در این صنعت و با توجه به سیاست اقتصاد مقاومتی، درآمد حاصل از گردشگری می تواند در رشد اقتصادی کشور، تأثیر بسزایی داشته باشد.

“توسعه پایدار گردشگری” در گفتگو با اسماعیل قادری، عضو هیأت علمی مدیریت جهانگردی دانشگاه علامه طباطبایی به دنبال پاسخی برای این پرسش است: آیا نیازی به تغییر قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی احساس می شود یا اجرای قوانین گذشته کمکی به حال بیمارگونه این صنعت خواهد داشت؟ قادری می گوید اجرای همان قانون، وضعیت جهانگردی کشور را تا حدود زیادی بهبود خواهد داد:

• سازمان ایرانگردی و جهانگردی در سال 1370 با وجود امکانات اندک خود توانست قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی را به صورت مکتوب تنظیم کند. دولت لایحه آن را به مجلس ارایه کرد و در نهایت تصویب شد. دلایل نیاز به این قانون چه بود؟

در بررسی فرآیند تدوین و تصویب قانون توسعه صنعت جهانگردی و ایرانگردی با این موضوع مواجه میشویم که دولت   دلایل و عوامل سیاسی_اجتماعی_اقتصادی را در تدوین این قانون دخیل کرده است. پشتوانه تئوریک این قضایا قابل تحلیل است. با نگرش بیرونی به سیر تدوین این قانون، به یک سری تئوری­ و نظریه­ در ورای این قضیه می رسیم. این قانون پشتوانه تئوریکی مستدلی داشته است. بخشی از آن اقتصادی است. به طور خاص می توان به کاهش قیمت نفت در آن زمان، اشاره کرد. بنابراین سازمان مدیریت و برنامه­ریزی کشور، سیاست­های اقتصاد بدون نفت را طراحی کرد. در قانون تهیه شده، یکی از مواردی که مورد توجه قرار گرفت، اقتصاد جهانگردی بود. با توجه به شرایط پس از جنگ و نیاز به  اشتغال نیروی کار برگشته از جنگ، موضوع  ایجاد اشتغال مطرح بود. بنابراین گردشگری، مهم­ترین صنعتی محسوب شد که هم به اشتغال و هم به اقتصاد کمک می­کرد. از طرف دیگر با توجه به تمایل مقامات به امن نشان دادن ایران و تغییر تصویر ذهنی جهانیان نسبت به کشور، یکی از مهم­ترین عوامل تغییر این نگرش، توسعه جهانگردی بود. برای رسیدن به این اهداف، به تسهیلات و قوانین جدید نیاز بود. برای مثال در آن قانون، چگونگی معافیت­ها و عملکرد گمرک، بانک­ها، شهرداری­ها و سازمان زمین شهری مشخص شد. به این نتیجه رسیدند که به هتل احتیاج داریم اما نمی­توانیم در این فرصت کم به اندازه کافی هتل بسازیم بنابراین قانون تاکید میکند تمام هتل­هایی که توسط سازمان­های مختلف تصاحب شده بود در کمتر از شش ماه به وزارت فرهنگ و ارشاد واگذار شود. از طرفی با هدف کسب درآمد بیشتر مواردی مرتبط با صنایع دستی به ویژه فرش همراه مسافر تدوین شد. بدین ترتیب با تدوین این قانون، کسب درآمد از صادرات غیرنفتی میتوانست رونق بگیرد. در مجموع معتقدم این قانون پشتوانه تئوریک محکمی داشت که پس از مطالعه مذاکرات هیأت دولت و مجلس، به شکل موجود تئوریزه و به عنوان قانون 7/7/1370 بر روی آن بحث شد اما متأسفانه هنوز اجرا نشده است.

• هرچند این قانون با شرایط فعلی نیاز به تغییر دارد؛ اما اگر همان قانون به اجرا درمی­آمد و روالی که سازمان ایرانگردی و جهانگردی در سال 70-69 پیش گرفته بود، دنبال می شد، ایران جزو 20 کشور اول دنیا در گردشگری بود. در حال حاضر معضل اصلی اقتصاد گردشگری نبود قانون است. قاعدتاً سازمان باید در این خصوص اقدام کند. نظر شما چیست؟
• معتقدم که دو بحث در حوزه قوانین گردشگری، باید از هم تفکیک شود. اگر قانون دستگاه با قانون گردشگری یکسان تلقی ­شود، اشتباه بزرگی است. کتابی هم که چاپ شده، مجموعه قوانین و مقررات اجرایی دستگاه است نه مجموعه قوانین و مقررات صنعت گردشگری. در واقع مجموعه قوانین و مقررات دستگاه، برای ارگان دولتی است، اما موضوعی که وجود دارد و نیاز است به خوبی روی آن کار شود، یکی قوانین و مقررات گردشگری در حوزه سرمایه­گذاری است و دیگری که موضوع مهم تری است “تدوین نظام حقوق گردشگر در ایران” خواهد بود. از سال 1383 در مرکز پژوهش های مجلس و دانشگاه سعی کردم اهمیت آن را متذکر شوم اما با وجود قول هایی که داده شد متاسفانه نتیجه بخش نبود. در این نظام، باید هم قوانین و مقررات مربوط به فعالان بخش گردشگری مثل آ‌ژانس­ها، هتل­ها، جاذبه­ها، مراکز تفریحی، حتی حمل و نقل و نیز حقوق گردشگر لحاظ شود. در واقع بیش از  25 دستگاه به طور مستقیم و غیرمستقیم درگیر فعالیت­های گردشگری هستند. برای مثال اگر سرمایه گذار بخواهد یک واحد پذیرایی بین راهی تأسیس کند علاوه بر دریافت مجوز از 17 مؤسسه، باید قوانین آنها را هم رعایت کند. اما آیا واقعاً انجام این کار امکان پذیر است؟ چرا باید سرمایه­گذار در ابتدای کار ناچار باشد پاسخگوی چندین دستگاه مختلف با افراد و سلیقه های متفاوت باشد؟ امکان خلاصه کردن این قوانین در قالب قانون جامع و به شکل نظام حقوق گردشگری وجود دارد. در این نظام باید حقوق مربوط به هر یک از تأسیسات اقامتگاهی، مالکین، آژانس­ها، واحدهای پذیرایی بین راهی، جاذبه­ها و سایر خدمات گردشگری دیده شود. از همه مهم­تر حقوق گردشگر از اهمیت خاصی برخوردار باشد. باز هم تأکید می کنم قوانین صنعت با قوانین دستگاه متفاوت است. این موضوع باید برای مسوولان ذی ربط تبیین و روشن شود. یک مسافر وقتی وارد هتل می­شود، چه حقوقی بر وی مترتب است؟ دو مسافر که وارد اتاق هتل می شوند، نسبت به یکدیگر چه حقوقی دارند؟ حقوق متقابل مسافر و مالک هتل چیست؟ آیا قانون مکتوب، مسجل و منظمی برای این موارد وجود دارد؟ با بررسی تاریخی، خانقاه­ها جزو اولین اقامتگاه­های قانونمند ایران بودند. این خانقاه­ ها که محل اقامت گردشگران زیارتی، زوار و صوفیان بود برای خود آیینی داشتند. این سؤال مطرح شده که صوفی خوب کیست؟ کسی است که قوانین و مقررات آن فضا را رعایت کند. مبنای  قوانین و مقررات حقوقی گردشگری و مهمان نوازی در اروپا و امریکا برگرفته از قوانین Hostelهاست که جزو قدیمی­ترین اقامتگاه­های اروپا و آمریکا بود. قدیمی­تر از آن­ها زایرسراها هستند. حقوق منابعی دارد و یکی از منابع و مستندات حقوقی، عرف است. بسیاری از موارد حقوقی در ابتدا در جامعه عرف بوده و به مرور زمان به شکل قانون درآمده است. بنابراین اگر بخواهیم حقوق گردشگری را بنویسیم باید رصد کنیم که از کجا می­توانیم کمک بگیریم. باید اول این موارد را تبیین و مفاهیم را استخراج کنیم. برای مثال گمرک چه قوانین حقوقی برای یک گردشگر یا مسافر در نظر می­گیرد؟ در اتوبوس چه قوانین حقوقی برای مسافر وجود دارد؟ سواری شخصی، ریلی و یا هوایی چطور؟ قوانین مختلف در این حوزه­ها قابل شناسایی هستند. این­ها برای گردشگر تعریف شده است. باید آن­ها را مدون و مستند کرده و گردشگران و سازمان­های مربوطه را با آنها آشنا کنیم. قوانین و مقررات کشورهایی را که قوانین گردشگری داشته­اند، بررسی کنیم. یا در آیین­ مجازات اسلامی، چه چیزی در ارتباط با گردشگر وجود دارد؟ در قانون مدنی موجود، گردشگر چه حقوقی دارد؟ معتقدم وقتی در مورد حقوق گردشگری صحبت می­کنیم، اولین چیزی که باید به آن توجه کرد، حقوق فرد گردشگر است. در ابتدا باید دید چه حقوقی را برای گردشگر قایل هستیم، بعد به موارد دیگر بپردازیم. از خود گردشگر شروع کنیم. اگر مسافر در هتل 3 ستاره اقامت می­کند، این هتل باید چه استانداردهایی از خدمات را داشته باشد که اگر به مسافر ارایه نداد، حق او پایمال شده و می­تواند شکایت کند؟ آیا چنین موردی به صورت مکتوب وجود دارد که مسافر بعد از ورود به اتاق بر اساس چک لیست یا اطلاعاتی که دارد، خدمات را بررسی کند؟ مسافر باید بداند که در هتل 3 ستاره هر چند روز یک بار ملحفه­های اتاق عوض می شود و در صورت عملکرد متفاوت، حق اعتراض دارد؟ آیا در صورت تخلف، مرجعی وجود دارد که به تخلفات هتل رسیدگی کند؟ اینکه اگر خدماتِ استاندارد ارایه نمی شود، هزینه دریافتی با چه استدلالی از مشتری گرفته می شود؟­ این موارد گوشه ای از مباحث عمده ایست که نیاز است در حوزه حقوق گردشگر تبیین شود. در مورد حمل و نقل هوایی، معضل و مشکلات تأخیر ایرلاین­ها توسط هیچ مرجعی دنبال نمی شود. آیا ایرلاین­های کشور این حقوق را برای مسافران خود قایل هستند؟ کدام مسافر از این قضایا اطلاع دارد؟ پیش از این، توضیح کوتاهی روی بلیت­های کاغذی وجود داشت که امروز آن هم به دلیل توسعه خدمات الکترونیک حذف شده است. همچنین در حمل و نقل زمینی باید دنبال استانداردها بود؛ اینکه چطور می­توان برای این قوانین ضمانت اجرایی تعریف کرد. ایراد بزرگ ما این است که تا به حال نگفته­ایم این کتاب قانون ماست؛ این قانون گردشگری ماست. البته سازمان متولی گردشگری هم زیر بار آن نرفته است.
• به نظر شما برای تدوین نظام جامع حقوق گردشگر که از آن یاد کردید، باید از کجا شروع کرد؟
• من معتقدم باید حقوق جهانگرد تعریف شود. ابتدا ابعاد و چارچوب حقوق را مشخص کنیم، بعد قوانین و مقررات دستگاه­ها را متناسب با حقوق گردشگر تعریف کنیم. چون در گردشگری محور ما انسان است، از توسعه گردشگری پایدار به عنوان توسعه انسان محور یاد می­کنیم. مگر در توسعه پایدار تأکید بر انسان نیست؟ مگر در اسلام بحث کرامت انسانی مطرح نیست؟ بنابراین انسان به عنوان محور محسوب خواهد شد. در تعریف قوانین هم به کسی که آن را استفاده می­کند توجه می­کنیم. باید مصرف کننده نهایی که گردشگر است، ملاک باشد و هنگام تعریف، قوانین دستگاه را هم در نظر گرفت. باید دید قوانین با این حقوق تناقض دارد یا خیر. بعد از جزء به کل و به تعبیر بهتر از اصل به فرع برسیم. چرا که زمانی که می­گوییم از جزء به کل، “کل” مهم تر به نظر می­آید. اما با استفاده از تعبیر حرکت از اصل به فرع، اصل گردشگر خواهد بود. واقعیت این است که تمام آن چیزی که در گردشگری ارایه می­شود، مورد استفاده گردشگر قرار می­گیرد. گردشگر هتل را اشغال می­کند، رستوران را پر می­کند، از جاذبه­ها بازدید می­کند، از خدمات حمل و نقل استفاده می­کند و … . بنابراین باید گردشگر را به عنوان اصل در نظر گرفت و برای چگونگی اجرای حقوقش قانون نوشت. به عنوان مثال وظایف متقابل مسافر و ارایه دهندگان خدمات مشخص شود. به طور کلی در تدوین نظام حقوق گردشگر، با نگاه گسترده و فرا ملی از قوانین بین المللی و بیانیه حقوق بشر هم بهره برد.
• به جز بیانیه حقوق بشر بررسی چه مواردی در تدوین نظام حقوق گردشگر مورد نیاز است؟
• زمانی در مرکز پژوهش­های مجلس این تحقیقات را انجام دادیم، اما متاسفانه به دلایلی ناتمام ماند. اعتقاد دارم برای تعریف حقوق گردشگر، باید با بررسی کامل مشخص کرد اعلامیه جهانی حقوق بشر، کنوانسیون حقوق مدنی، اعلامیه جهانی حقوق فراغت، کنوانسیون حقوق کودک، کنوانسیون معلولین، کنوانسیون منع تبعیض و خشونت علیه زنان چه گفته­اند، باید دید کنوانسیون مربوط به فعالیت­های اقتصادی_اجتماعی_فرهنگی یونسکو چه حقوقی را مترتب شده­اند. با مطالعه همه این موارد، بخش­هایی از حقوق گردشگر قابل احصاء است. بنابراین باید دید در بُعد جهانی برای گردشگر چه حقوقی قایل هستند تا آن را در کشور هم قایل شد. از طرف دیگر باید حقوق گردشگر در آیین مجازات اسلامی در نظر گرفته شود. در اسلام، مسافر احکام خاص خود را دارد. به عنوان نمونه مسافر، نماز شکسته می خواند و در ماه رمضان، روزه نمی گیرد. حقوق مدنی و حتی قانون اساسی کشور هم تحت تأثیر احکام اسلامی نوشته شده است. می­توان به این بند استناد کرد که اشاره می­کند دولت باید برنامه­های خود را به گونه ای تنظیم کند که افراد زمان لازم برای عبادت، فراغت و خودسازی داشته باشند. قانون اساسی یک قانون نسبتا کلی است و نمی­تواند به جزییات بپردازد. لذا باید دید حقوق گردشگر چیست؟ قوانین مرتبط با انسان، چه حقوقی برای انسان به عنوان گردشگر دیده است؟ دستگاه چگونه خود را با این حقوق منطبق کند؟ و نه عملکرد عکس داشته باشد. اگر سیاست کشور جذب گردشگر است باید محور، گردشگر باشد. اگر قرار است برنامه توسعه طراحی کنیم، چون توسعه برای انسان است باید از نیازهای انسان آگاه بود و برای رفع آن همت گمارد. به اعتقاد من اگر نگاه ما این گونه باشد، بسیار کارآمد خواهد بود. ما قانون توسعه داریم چرا که آن زمان لازم بود همانطور که قوانین دستگاه و آژانس­ها مورد نیاز بود. ما آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ­گذاری تأسیسات گردشگری داریم اما نکته مهم جایگاه حقوق گردشگر در آنهاست. حتی یک سطر یا یک واژه در ارتباط با حقوق گردشگر پیدا نمی­کنیم. گردشگر به کدام مرجع قانونی شکایت کند؟ در صورت تخلف در ارایه خدمات، چه کاری می­تواند انجام دهد؟
• چه اقداماتی را برای تدوین نظام جامع حقوق گردشگر ضروری می دانید؟
• در این خصوص به دنبال برگزاری یک همایش هستیم با این هدف که رییس جامعه هتلداران کشور و رییس انجمن صنفی دفاتر خدمات مسافرتی، درگیر این قضیه شوند. قرار است نشستی با موضوع “نظام جامع حقوق گردشگری” برگزار کنیم. دانشکده مدیریت و دانشکده حقوق با همفکریِ همکاران حقوقی ما که در رابطه با موضوع حقوق گردشگر کار کرده اند، مجریان این همایش خواهند بود. با توجه به اینکه برای اجرای آن بیش از دو سال تحقیق و برنامه ریزی لازم است در صورت تأمین بودجه، قابل اجراست. در این پروژه علاوه بر تحقیق جامع و کامل قوانین و مقررات حداقل10 کشور، قوانین و مقررات جهانی و کنوانسیون­ها نیز بررسی خواهد شد. هدف ما همکاری مشترک دانشگاه و صنعت است که امیدوارم بتوانیم این کار را انجام دهیم.

در جمع بندی موضوعات مطرح شده به این نتیجه می رسیم که در وهله اول باید نظام حقوق مسافر را به عنوان یک انسان تعریف کنیم، چرا که قوانین و مقررات دستگاه­ها باید در نهایت به نفع اجتماع و افراد باشد. به دنبال آن قوانین و مقررات دستگاه­ها در راستای این نظام حقوقی تدوین شود. در واقع از اصل به فرع حرکت کنیم. باید در نظر داشت گردشگر اصل است چرا که با هزینه گردشگر، درآمدزایی این صنعت رونق می گیرد. باید رضایت مسافر به عنوان مصرف کننده تأمین شود. در بحث توسعه پایدار، انسان محور توسعه محسوب می شود. از طرف دیگر در اسلام، کرامت و حفظ شأن انسان، مطرح شده است. در نتیجه از همه جهت انسان، محور است. حال برای این انسان به عنوان یک گردشگر چه حقوقی قایل هستیم و دستگاه­ها چه حقوقی به او ارایه می کنند، نیازی است که باید با سرعت و حساسیت مورد تحلیل و بررسی بیشتر قرار گیرد.