ادامه پنداشت نادرست در بودجه!

اول درآمد بعد هزینه

دکتر فریبرز رئیس‌دانا

صنعت حمل و نقل آنلاین: لایحه­ بودجه ی سال 1399 تقریباً بی‌نظیرترین بودجه ایران در دوره­ای که من پیگیری می­کنم، یعنی از سال 1340 تاکنون. چرا؟ به دلایل زیر:

• این بودجه با هزینه­های چسبنده (مانند حقوق و دستمزد کارکنان دولتی) رو‌به‌رو است که احتمال کم‌شدن رقم اسمی آنها تقریباً صفر و احتمال افزایش‌شان (هر چند نه به‌قدری که برای جبران تورم و مقابله با محرومیت اکثریت بسیار بالای کارکنان کافی باشد) زیاد است.
• در مقابل فشار هزینه­ها، چشم­انداز درآمدها تیره و تار است. در بودجه عمومی داریم (ارقام به تریلیون تومان):

کل درآمدهای دولت: 564

• مالیات­ها: 195
• درآمد نفتی: 48
• فروش اموال: 50
• فروش اوراق مالی: 80
• برداشت از صندوق توسعه ملی: 30
• واگذاری شرکت­های دولتی: 11
• سایر: 70

کل درآمدهای عیدی: 485

• درآمدهای اختصاصی: 79

یادآور می­شوم که وقتی از بودجه عمومی صحبت می­شود، معمولاً ردیف 7 را در نظر نمی­گیرند و بنابراین به‌جای 564 از رقم 485 تریلیون تومان یاد می­شود. درآمدهای اختصاصی درآمدهای فروش خدمات توسط دستگاه­های دولتی است.

• در میان این ارقام، امکان افزایش مالیات­ها محدود است زیرا از یک‌سو فشار بر مالیات­ها بر دوش طبقه متوسط میانی و پایینی و کارکنان و کارگران و لایه­­های محروم به حد نزدیک به انفجار رسیده است (چیزی که دولت فعلاً از آن پرهیز می­کند. با مقایسه این رقم با رقم مالیات در سال­های گذشته و با توجه به رکود بسیار شدید و افت 9درصدی تولید ناخالص داخلی در سال 1398 و چشم­اندازی کماکان تیره در سال 1397 نمی­توان به افزایش درآمد دولت از محل مالیات­ها امیدی داشت.
• چنان‌که می­دانیم تحقق درآمد نفتی در شرایط فشار حداکثری و تحریم­های نوع ترامپی که اقتصاد و زندگی مردم را در منگنه فشار شکننده قرار داده است، در همین حد 48 میلیارد دلار نیز تردیدآمیز است، ضمن آن‌که امکان کاهش بهای نفت نیز وجود دارد. وضع ایران در بازار جهانی نفت متزلزل است و کشورهای اروپایی در صدد حل این مشکل به‌طور قاطعی نیستند، زیرا نمی­خواهند مورد غضب قدرت اصلی و شبه‌انحصاری اقتصاد آمریکا قرار گیرند. سلطه­ آمریکا سایه­ خود را بر واحدهای اقتصادی اروپایی افکنده است. فروش چین با دشواری و در آسیای شرقی با ناممکنی روبه­رو است.
• برداشت بیشتر از محل صندوق توسعه­ ملی ناممکن است، زیرا این منبع (که اطلاع دقیق و زیادی هم از موجودی آن نداریم) خود در حال خشکیدن است.
• فروش اموال و واگذاری شرکت­های دولتی (یا همان خصوصی­سازی­ها) که اساساً موجب فساد، ریخت و پاش فشار بر دستمزد و اشتغال شده است از مدت‌ها پیش آثار منفی خود را دست‌کم در واحدهای زیادی، نشان داده است. این آثار منجر به بروز اعتراض­ها و کنش­های کارگری تشنج­زا بوده است. این واگذاری­ها نه از روی خرد اقتصادی ـ حتی اقتصاد با نظم بازاری و مقررات نظارتی ـ بلکه در راستای سیاست­های نولیبرالی تعدیل ساختاری و انگیزه­ طبقاتی بوده و زیان‌هایی به بار آورده­اند و زیان­رسانی­های بیشتری نیز در پی دارند. حتی اگر این دولت، به دلیل دلبستگی نولیبرالی، به این نتایج خسارت‌بار توجهی نداشته باشد ـ که ندارد ـ می­ماند این‌که امکان عملی واگذاری کم است، زیرا بخش خصوصی به‌ویژه در شرایط پرمخاطره فعلی جز با «مفت‌خوری» وارد معرکه نمی­شود.
• فروش اوراق مالی به معنای استقراض است. به نظر نمی­رسد با اعتماد عمومی سطح پایین فعلی و توان اقتصادی محدود واحدها، که این خودش معمولاً به آن‌ها تحمیل می­شود، تا به میزان بخشی از مطالبات‌شان از دولت آن را دریافت کنند، این‌گونه استقراض قابل افزایش باشد.
• در این‌جا به بحث اجزای «سایر درآمدها» فعلاً نمی­پردازم زیرا در این مرحله از بحث تعیین‌کنندگی زیادی ندارد.
• تا آن‌جا که به هزینه­ها مربوط می­شود، داریم (ارقام به تریلیون تومان):

کل هزینه­ها: 564

• جبران خدمات کارکنان: 113
• کالاها و خدمات: 26
• رفاه اجتماعی: 131
• تملک دارایی­های سرمایه­ای: 70 (این رقم می­تواند به‌عنوان هزینه­های عمرانی تلقی شود)
• تملک دارایی­های مالی: 47 (یا بازپرداخت بدهی­ها)
• سایر: 177

این هزینه­ها، به جز بند 6 (سایر) در واقع عمدتاً حداقلی هستند (مثلاً حقوق و مزایای پرداخت‌شدنی به کارکنان یا هزینه­های عمرانی که در حال اجرا و متعهد شده­اند و اجزای آن).

اگر به ریز هزینه­ها دقت کنیم، می­بینیم که هزینه­های عمرانی منعکس‌شده در بودجه دستگاه­های سیاست­گذار کاهش یافته­اند. در این بودجه معادل 5/12درصد (کل هزینه­ها است) اگر در هزینه­های عمرانی یا جاری افزایشی نسبت به عملکرد سال 1397 می­بینیم، این افزایش معمولاً به‌طور متوسط 10درصد و حداکثر 35درصد است. در همین حال نرخ تورم در سال 1398 نسبت به سال 1397 در حدود 45درصد (برآورد) بوده است و در سال 1399 نسبت به سال 1398 بیش از 60 درصد پیش­بینی می­شود. بنابراین اگر اقلام هزینه در بودجه­ سال 1399 به بیش از دو برابر هم می­رسید در واقع این بودجه «درجا» (یا ساکن) بوده است. برای این‌که بودجه «گشاینده» (یا انبساطی) باشد، باید ارقام به بالاتر از 120درصد رشد می­کردند. بودجه حاضر از این حیث «بندامیزه» (یا انقباضی) از نوع ناگزیر و تورمی است.

• در میان ارقام هزینه بندهای 3 و 6 ارقامی وجود دارند که کاملاً قابلیت کاهش یا حتی حذف شدن داشته­اند، اما به این ضرورت اصلاً توجهی نشده است. این اقلام شامل سهم مؤسسات، واحدهای خدماتی، بنیادها و ردیف­های ایدئولوژیک، نظارتی و امنیتی می­شوند. بودجه­های دفاعی و امنیتی نسبت به عملکرد بودجه­ سال 1397 افزایش زیاد نسبت به بودجه مصوب 1398 یا بدون تغییر مانده یا اندکی کاهش داشته­اند.
• بودجه امور اقتصادی، هم در بخش هزینه­ای (شامل یارانه­ها) و هم در بخش تملک دارایی­های سرمایه­ای (عمرانی) نسبت به عملکرد بودجه سال 1397، افزایش­­های زیادی را نشان می­دهند (به ترتیب 130 و 70 درصد). فصل حمل‌و‌نقل که زیر بخش امور اقتصادی است نیز افزایش 70 درصدی و 50 درصدی داشته­اند. همه این‌ها در مقایسه با نرخ تورم تقریباً بودجه را از درجا زدن بیرون نمی­آورند و نقش توسعه­ای (رفاه و عدالت) نیز ندارند. بیشترین رشد بودجه در امور اقتصادی مربوط به بودجه عمرانی بخش ارتباطات و فن­آوری است که به نظر می­رسد برای جنبه­های امنیتی، درآمدزایی و ارتباط بین­المللی طرف توجه بوده است.
• در مجموع در این لایحه­ بودجه عمومی چنان‌که گفتم بی‌‌احتساب و درآمدهای اختصاصی به رقم 485 هزار میلیارد تومان می­رسد، معادل 80هزار میلیارد تومان از محل فروش اوراق مالی در نظر گرفته شده است که به منزله­ کسری بودجه­ محاسباتی است و به 5/16درصد بالغ می­شود. بنا به پیش­بینی من، این رقم براساس نشانه­های رکود و نارسایی درآمدهای نفتی ناشی از تحریم، بسیار کم­تر از رقم واقعی خواهد بود. برای سال 1398 کسری بودجه بین 25 تا 50درصد برآورد شده است. فشارهای کمی درآمد در سال 1399 ادامه خواهند یافت.
• دولت کسری بودجه خود را بیشتر از طریق استقراض از بانک­های تجاری (و سعی در پرهیز از استقراض مستقیم از بانک مرکزی) جبران می­کند. این روش به‌منزله افزایش نقدینگی است، زیرا این بانک­ها به‌نوبه خود ناگزیر به استقراض از بانک مرکزی (و افزایش بدهی خود به این بانک) می­شوند. این جریان به‌منزله­ افزایش پول در جریان است زیرا مطالبات بانک مرکزی در واقع در دوره­های دارایی­های این بانک است که خود پایه اصلی ایجاد پول (اسکناس و اعتباری) است. به این ترتیب با افزایش نقدینگی و در غیاب تولید واردات فشارهای تورمی در راه خواهند بود.
• به دلیل پایین بودن هزینه­های عمرانی ـ و البته انواع سرمایه­گذاری­های تولیدی ـ رکود و بیکاری نیز در انتظار اقتصاد خواهد بود. بدین‌سان شرایط برای ادامه و تشدید «فروبستگی تورمی» احتمال کاملاً بالایی دارد.

با سیاست­های عادی نمی­توان به اصلاح اساسی در این بودجه اقدام کرد و زمانی نیز برای آن باقی نمانده است. اصلی‌ترین راه برای تأمین کسری و سرمایه­گذاری اشتغال­زا و روشن‌کننده موتور رشد ـ هر چند آرام ـ عبارت از     مالیات‌گیری از ثروت‌ها و درآمدها و دارایی­های کلان، بادآورده، رانتی ـ نامولد ـ حتی کم مولد ـ و احتکاری است. حذف یا کاهش جدی هزینه نهایی که جنبه­ ایدئولوژیک و به اصطلاح ارزش دارند، اما تأثیری در چابک‌سازی اقتصاد ندارند راه‌حل دیگر است. راه‌حل سوم، از نظر من، عبارت است از برداشت از محل درآمد و دارایی مؤسساتی است که نیمه‌دولتی نیمه‌خصوصی به‌شمار می­آیند ـ و نه فقط آن خصولتی­های مورد نظر دولت، که در واقع نشان­گذاری آن‌ها بیشتر با معیار جناح­بندی و تقابل و رقابت انحصاری صورت گرفته است. این مؤسسات که به ظاهر مالیات نیز می‌پردازند در واقع تحت حسابرسی کامل و جامع ملی نیستند و ضروری است که درآمدشان شفاف و مالیات­گیری از آن‌ها شفاف­تر و قانونمندتر باشد. لازم است دارایی و درآمد این مؤسسات به منابع عمومی وصل شود و در خدمت توسعه اجتماعی و اقتصادی همگانی قرار گیرد.

هر سه این راه‌حل­ها، از طریق زنده‌کردن نظام برنامه­ریزی و بودجه­بندی نوین، سالم نظارت شده پویا و سیستمی میسر است. با این وصف، حتی این شرایط که پیش‌زمینه­ اساسی توسعه و پایداری اقتصادی به‌شمار می­آیند، باید امنیت و ثبات در کسب درآمدهای خارجی (به‌خصوص از محل نفت) برقرار باشد. قرار نیست و تجویز نمی­کنم که این ثبات با وابستگی و حذف استقلال ملی فراهم شود ـ که البته برقرار هم نمی­شود ـ مگر در ظاهر. برعکس اقتصاد و جامعه­ دموکراتیک و عادلانه می­تواند استقلال دوجانبه­ پایدار را تضمین و آن نیز مایه ایجاد و گسترش منابع دیگری برای ارزش­زایی شود. منابع درآمدی نمی­توانند مقوله­ای جدا از نظام هزینه­ها باشند. این دو جنبه، وابستگی متقابل به یکدیگر دارند. چنان‌که نمی­توان در جامعه (و اقتصاد اجتماعی) نظام تولید را از نظام توزیع جدا و حتی آن را مقدم دانست. تولید با منابعی که در اختیار نیروی کار قرار می­گیرد، انجام می­شود. این منابع خودشان حاصل چگونگی توزیع اجتماعی­اند و اثرگذاری و کارآمدیشان برای توسعه پایدار و بادوام بستگی به این چگونگی توزیع دارد. شکلی از توزیع می­تواند رشد ناموزون با ارقام خیره‌کننده­ای را به دست دهند که شکاف اجتماعی را تشدید می­کند، اما شکل دیگری نیز می­تواند رشد متعادل، پایدار و عادلانه را موجب شود. انتخاب ممکن است با اراده مردم آزاد و با امکان حضور دگراندیشان باشد یا با انحصارگرایی محافظ‌کارانه نولیبرالیستی. هم‌چنین است وضع در مورد بودجه. درآمدها در بودجه می­توانند هم بر هزینه­ها اثر بگذارند و هم از ساختار هزینه­ها اثر بگیرند. بودجه­ای که سمت و سوی خود را با نظام بازارگرای افراطی و ادامه برتری بخش روی انحصاری ویژه­ای را اقتصاد تعیین می­کند در کسب درآمد نیز از همین برتری‌طلبی تبعیت می­کند و وقتی هزینه­ها را مشخص می­کند عملاً بر ادامه­ آن برتری­ها تأکید می­کند. بودجه­ سال 1399 ایران بر حفظ ساختار مالکیت­ها و انحصارها و توزیع و برتری‌خواهی­های پیشین تأکید دارد و نمی­تواند و نمی­خواهد به سراغ بخشی از منابع درآمدزا برود که در اختیار مؤسسات و لایه­ها و گروه‌ها و افراد خاص است و هزینه­هایی را جابه‌جا کند که با روح حاکم قدرت اقتصادی و سیاسی نمی­خواند. چنین بودجه­ای در این مرحله خطیر اقتصاد، از فروبستگی نمی­کاهد، تورم­زا می­ماند، رشد عادلانه و با ثبات را به همراه نمی­آورد و برعکس به سمت عدم تعادل دیگری راه می­یابد.